都市圈政策解讀【3】 | 促進(jìn)人口有序流動，提升都市圈一體化發(fā)展水平
photo by andrew haimerl on unsplash
2月21日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃[2019]328號)。其中提到要放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn),加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘,統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化,促進(jìn)人口有序流動、合理分布和社會融合。推動人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺共建。
作為《意見》解讀系列研究報(bào)告之三,本文將結(jié)合都市圈人口發(fā)展的演化規(guī)律,闡釋促進(jìn)人口有序流動的必要性,認(rèn)識我國都市圈發(fā)展過程中的人口問題,探索統(tǒng)籌都市圈一體化發(fā)展的合理路徑。
都市圈是承接新增城鎮(zhèn)人口的核心載體
1、都市圈是吸納流動人口的主體空間,一定時(shí)期內(nèi)都市圈人口規(guī)模將持續(xù)增長
都市圈是區(qū)域發(fā)展的增長極,發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源對人口具有較強(qiáng)的吸引力,在一定時(shí)期內(nèi)人口規(guī)模將持續(xù)增長。以東京都市圈為例,其人口發(fā)展歷程體現(xiàn)了都市圈強(qiáng)大的人口吸引力和集聚力。東京都市圈1920-2015年間人口規(guī)模更是從768萬增加至3613萬,規(guī)模凈增長達(dá)到2845萬。特別是二十世紀(jì)七十年代以后,雖然日本城鎮(zhèn)化基本進(jìn)入飽和期,人口流動速度大幅減緩,但東京都市圈人口仍然在持續(xù)增加。
圖1 1920-2015年東京都市圈人口發(fā)展歷程(萬人)
數(shù)據(jù)來源:日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局,華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,人口出生率和自然增長率低位徘徊,人口自然增長貢獻(xiàn)逐步弱化,遷入人口成為都市圈人口增長的關(guān)鍵支撐。以京滬為例,北京外來人口占總?cè)丝诘谋戎貜?990年的5%增加至2016年的37%,上海則是從1990年的4%增長為2016年的41%,遷移增長的貢獻(xiàn)可見一斑。
圖2 1990-2016年北京戶籍人口和外來人口規(guī)模變化(萬人)
數(shù)據(jù)來源:北京市統(tǒng)計(jì)年鑒2017,華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
圖3 1990-2016年上海戶籍人口和外來人口規(guī)模變化(萬人)
數(shù)據(jù)來源:上海市統(tǒng)計(jì)年鑒2017,華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
2、隨著城市核人口規(guī)模趨于穩(wěn)定,外圈層成為新增人口的集中承載地
都市圈人口發(fā)展歷程呈現(xiàn)明顯階段性特征。以東京都市圈為例,發(fā)展初期,東京人口加速增長,外圈區(qū)縣人口增長緩慢,進(jìn)入發(fā)展中后期,東京人口發(fā)展趨于穩(wěn)定,外圍區(qū)縣成為新增人口的主體吸納空間。北京都市圈也表現(xiàn)出類似的規(guī)律,2014年以來外圍區(qū)縣人口增速開始超過核心區(qū),成為北京都市圈人口增長的主力區(qū)域。
圖4 1920-2015年東京都市圈人口發(fā)展歷程(萬人)
數(shù)據(jù)來源:日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局,華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
圖5 2001-2016年北京都市圈核心區(qū)與外圍區(qū)縣人口發(fā)展增速變化(%)
數(shù)據(jù)來源:北京市統(tǒng)計(jì)年鑒、河北經(jīng)濟(jì)年鑒,華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
從北京都市圈來看,20世紀(jì)90年代,城市核人口加速集聚,年復(fù)合增長率高達(dá)4.6%,外圈層人口發(fā)展遲緩,進(jìn)入21世紀(jì)以來,由于城市核人口密度過大,“大城市病”逐步顯現(xiàn),在政府調(diào)控和市場機(jī)制共同作用下,城市核人口增速急劇下滑,同時(shí)城市圈和都市圈人口增長先后發(fā)力?？紤]到城市核居高不下的人口密度和內(nèi)外圈層巨大的人口密度落差,基于都市圈發(fā)展理念,未來北京都市圈外圈層人口規(guī)模有望進(jìn)一步加速增長。
圖6 北京都市圈各區(qū)縣分時(shí)段人口復(fù)合增長率分布
數(shù)據(jù)來源:人口普查數(shù)據(jù),統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù),華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
人口流動不充分制約我國都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展
1、我國都市圈內(nèi)外圈層落差大,核心區(qū)輻射帶動效應(yīng)較弱
伴隨著交通網(wǎng)絡(luò)的日益完善和城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,成熟的都市圈內(nèi)圈層輻射帶動外圈層發(fā)展的作用應(yīng)逐漸增強(qiáng),外圈層承載內(nèi)圈層人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必要性突出?？梢钥吹街行某鞘袔酉聟^(qū)域一體化發(fā)展的區(qū)域,在人口和產(chǎn)業(yè)承載方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于割裂或孤立發(fā)展的城市或地區(qū)。
然而由于限制人口流動的事實(shí)壁壘仍然存在,我國都市圈普遍存在人口過度集中于核心圈,外圈層人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化水平過低,核心區(qū)輻射帶動效應(yīng)較弱的現(xiàn)象。以北京都市圈為例,30-50km圈層內(nèi)每平方公里人口數(shù)僅400人左右,分別為東京、紐約都市圈相應(yīng)圈層的14.3%、46.0%。都市圈外圍的城鎮(zhèn)化率與核心相比明顯偏低,以北京都市圈為例,2017年北京城鎮(zhèn)化率高達(dá)87%,河北地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為55%。
表1 2015年北京、上海、東京、紐約都市圈人口密度圈層分布 (單位:萬人/平方公里)
資料來源:國務(wù)院發(fā)展研究中心卓賢等,從城鎮(zhèn)化到都市圈化
2、我國都市圈城鎮(zhèn)體系不完善,人口承載水平較低
為高效組織物質(zhì)財(cái)富生產(chǎn)和流通,城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)應(yīng)是以中心城市為核心,并有相應(yīng)多級城鎮(zhèn)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。伴隨著交通網(wǎng)絡(luò)的日益完善和城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,都市圈城鎮(zhèn)空間格局應(yīng)逐漸向網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式發(fā)展,圈層逐漸外拓,外圍節(jié)點(diǎn)性城市逐漸增加,城鎮(zhèn)體系不斷完善。
然而當(dāng)前,我國都市圈尚未建立起大中小城市各具活力的城鎮(zhèn)體系,都市圈核心區(qū)一股獨(dú)大,中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后,制約了都市圈,特別是外圈層,的人口承載潛力的發(fā)揮。以北京都市圈為例,除核心區(qū)外,100萬人以上的城市,東京都市圈有4個(gè),北京都市圈為0個(gè);50-100萬人以上的城市,東京都市圈有5個(gè),北京都市圈僅有1個(gè);20萬-50萬人的城市,兩者的差距則更為明顯,東京都市圈內(nèi)高達(dá)20個(gè),北京則僅有6個(gè)。
圖7 東京都市圈(上)、北京都市圈(下)城鎮(zhèn)體系
資料來源:理想城市發(fā)展計(jì)劃、各區(qū)縣統(tǒng)計(jì)年鑒,華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
促進(jìn)人口有序流動是推動都市圈一體化的必然要求
人口有序流動有利于提升都市圈的人口承載力,優(yōu)化都市圈人力資源配置,促進(jìn)都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合《意見》內(nèi)容,我們認(rèn)為,都市圈治理的政策措施可以從以下幾方面入手,讓外來人口進(jìn)得來,留得住,能銜接。
1、進(jìn)得來:逐步打破阻礙人口流動的戶籍壁壘
促進(jìn)人口有序流動首先要讓圈外人口“進(jìn)得來”。按照《意見》精神,“放開放寬落戶限制”,擴(kuò)大人口流動的自由選擇,使城市與人口之間擁有更大程度的雙向選擇權(quán),有利于進(jìn)一步優(yōu)化人力資源配置;“實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)”,將大大增強(qiáng)都市圈外圍節(jié)點(diǎn)城市的吸引力,在促進(jìn)人口有序流動的同時(shí),進(jìn)一步完善都市圈城鎮(zhèn)體系建設(shè)。
在《意見》精神指引下,我們認(rèn)為,現(xiàn)階段應(yīng)以改革戶籍管理制度為起始和指引,配合社會保障、住房保障、教育、醫(yī)療等政策的同步或逐步的階段性改革和完善,逐步消除限制人口自由流動的障礙。隨著都市圈一體化發(fā)展的逐漸深入,異地投資的企業(yè)越來越多,應(yīng)加快推進(jìn)核心城市與周邊城市的社?；フJ(rèn),以及醫(yī)療和教育資源協(xié)同。
2、留得住:提升外來人口社會融入度
外來人口進(jìn)入新城市后,只有適應(yīng)其中的生產(chǎn)體系和社會互動規(guī)范,最終成為適應(yīng)新社會生活的社會成員,才算實(shí)現(xiàn)了真正的遷移?！兑庖姟分赋?要統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化,就是要提升區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平和外來人口的社會融入度。
我們認(rèn)為,現(xiàn)階段,一方面應(yīng)探索構(gòu)建外來人口服務(wù)管理體系,為外來務(wù)工人員提供必要的政策咨詢、法律援助、就業(yè)服務(wù)等,保障其基本權(quán)益。另一方面,應(yīng)加大宣傳,提高社會包容度,在全社會營造關(guān)愛、尊重外來人口的和諧氛圍,讓外來人員參與到社區(qū)治理,努力形成共建共享、和諧發(fā)展的良好社會。
3、能銜接:共建共享一體化人才管理平臺
《意見》中提到,要推動人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺共建,旨在促進(jìn)都市圈人力資源的交流合作,實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的優(yōu)勢互補(bǔ)。
結(jié)合《意見》精神,我們認(rèn)為,在人力資源共享方面,應(yīng)平衡都市圈內(nèi)各城市利益,建立起人力資源分享和補(bǔ)償機(jī)制;對于區(qū)域引進(jìn)的人才資源,努力實(shí)現(xiàn)城際之間的相互承認(rèn),統(tǒng)一標(biāo)識。在公共就業(yè)服務(wù)平臺共建方面,要發(fā)揮都市圈中心城市的輻射帶動作用,配合互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)+,在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面逐步實(shí)現(xiàn)一體化。
都市圈是承接我國新增城鎮(zhèn)人口的核心載體。預(yù)計(jì)到2035年,中國城鎮(zhèn)化率將提高至70%,即70%人口將集聚在城市。2017年,都市圈的城鎮(zhèn)人口凈增量占全國凈增量的三分之二,預(yù)計(jì)未來仍將維持該比重。
“一個(gè)流動的中國,充滿了繁榮發(fā)展的活力。”流動人口的有序流動和城市融入問題,不僅關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)之成敗,也是決定中國經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。本次《意見》的出臺,為促進(jìn)人口有序流動,培育更高質(zhì)量發(fā)展的都市圈提供了有力保障。讓我們看到,以人為本,“流動的中國”未來可期!
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關(guān)注公眾號并回復(fù)數(shù)字“116”,獲取本期21篇產(chǎn)業(yè)觀察全文。
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